האם לבית הדין האזורי לעבודה סמכות לדון בהליך שהגיש המוסד לביטוח לאומי כנגד החלטת ועדת שומה שהתכנסה מכוח סעיף 372 לחוק הביטוח הלאומי (נוסח משולב)?

בית הדין הארצי לעבודה דן בשאלה האם לבית הדין האזורי לעבודה סמכות לדון בהליך שהגיש המוסד לביטוח לאומי כנגד החלטת ועדת שומה שהתכנסה מכוח סעיף 372 לחוק הביטוח הלאומי (נוסח משולב)?

 

 

 

 

 

בית הדין הארצי לעבודה
	עב"ל 7073-10-19

 

ניתן ביום 06 פברואר 2020

 

המוסד לביטוח לאומי	המערער
-
ברלינר מעליות בע"מ	המשיבה
בפני סגן הנשיאה אילן איטח, השופטת לאה גליקסמן, השופטת חני אופק גנדלר נציג ציבור (עובדים) מר ירון לוינזון, נציגת ציבור (מעסיקים) גב' ברכה סמו

ב"כ המערער - עו"ד כפיר אמון

ב"כ המשיבה - עו"ד אביטל אחוות משולם 

 

 

פסק דין

 

השופטת חני אופק גנדלר

1. לפנינו ערעור על פסק דינו של בית הדין האזורי תל אביב (השופטת יפית מזרחי-לוי ונציגי הציבור מר אמיר אופיר ומר דניאל הרפז; ב"ל 4169-06-18), שבו נקבע כי בית הדין משולל סמכות לדון בהליך שהגיש המוסד לביטוח לאומי (להלן: המוסד) כנגד החלטת ועדת שומה (להלן גם: הוועדה) שהתכנסה מכוח סעיף 372 לחוק הביטוח הלאומי (נוסח משולב), תשנ"ה-1995 (להלן: החוק), (כנוסחו במועדים הרלבנטיים וטרם תיקון 187 לחוק אשר ביטלו ויצר הסדר חלופי, כפי שיפורט להלן), ולמעשה כי אין בידי המוסד להשיג על החלטה כאמור.

 

רקע

2. ברקע הדברים מצויה החלטת ועדת השומה מיום 3.5.18 בערר שהגישה המשיבה לוועדה, כנגד חיובה בידי המוסד בתשלום הפרשי דמי ביטוח (להלן: ההחלטה), בגדרה התקבל הערר בחלקו. המדובר בהחלטה שניתנה בידי הרכב של יו"ר הוועדה השופטת (בדימוס) ורדה סמאט, וחברי הוועדה מר אוהד דברה – יועץ מס; ועו"ד תומר בכר. ההחלטה פרושה על פני שמונה עמודים, כשבפתחה הוצגו טענות המשיבה (שהוגדרה בהחלטה כעוררת) וטענות המוסד (שהוגדר בהחלטה כמשיב), ולאחר סקירה זו הובא חלק הדיון וההכרעה בערר. המוסד ביקש להשיג על החלטת הוועדה ועל כן הגיש לבית הדין האזורי הליך שכותרתו "הודעת ערעור" על החלטת הוועדה. המשיבה הגישה "הודעת ערעור שכנגד".
3. בהחלטת בית הדין האזורי בדיון מיום 16.4.19, התבקשו הצדדים להגיש השלמת טיעון לעניין סמכותו של בית הדין לדון בהליך שהגיש המוסד כנגד החלטת ועדת השומה.
4. המוסד טען כי סמכותו של בית הדין לדון בהליך שהגיש נובעת מלשונו של סעיף 391(א) לחוק, הקובע את סמכות בית הדין לדון בעניינים מכוח החוק, לרבות בעניין דמי הביטוח; לשונו של סעיף 372 לחוק, טרם ביטולו, לפיו "החלטת ועדת השומה בשאלה שבעובדה תהיה סופית", ומשמע שבשאלה משפטית - אין החלטתה סופית והיא נתונה לביקורת שיפוטית; עמדת הפסיקה בדב"ע (ארצי) מב/0-174 עבו עיידה סלמאן – המוסד לביטוח לאומי (13.12.84) (להלן: ענין סלמאן), לפיה לבית הדין סמכות עניינית לבקר החלטות ועדת השומה, נוכח מומחיותו של בית הדין לעבודה בעניינים לפי חוק הביטוח הלאומי. כמו כן ציין המוסד, כי ועדת השומה אינה חלק מהמוסד לביטוח לאומי, ולראיה- החלטת ועדת השומה בנדון דנן הנוגדת את עמדת המוסד.
5. המשיבה בתגובתה לא התייחסה לשאלת הסמכות.
6. בית הדין האזורי בהחלטתו קבע כי אינו בעל סמכות לדון בהליך המופנה נגד החלטת ועדת השומה, שכן:

 

"16.          בניגוד למצב המשפטי שחל לגבי ועדות רפואיות, לא נקבע הסדר נורמטיבי בחוק או בתקנות המאפשר למוסד או לחייב בדמי הביטוח לערער על החלטותיה של ועדת השומה. סעיף 372 שקדם לתיקון 187 לחוק אינו מסדיר מנגנון ערעור על החלטת ועדת השומה ונזכיר כי הוועדה עצמה קמה כתוצאה של בקשת החייב והיא אינה מתכנסת לבקשת המוסד או ביוזמתו.

[...]

18. לא נעלם מעיננו כי המוסד בחר משיקוליו למנות כחברי ועדת השומה גורמים חיצוניים, ולכאורה לפקיד הגביה לא ניתנה זכות המילה האחרונה ביחס לוועדת השומה, אולם משלא הוסדר מנגנון נפרד לגבי ועדת השומה, הקובע מעמדה כוועדה מעין שיפוטית חיצונית למוסד, ולא הותקנו תקנות הדומות לתקנות המאפשרות ערעור על ועדות רפואיות, הרי שלא קיימת למוסד זכות ערעור או תביעה כנגד החלטה שלו עצמו שהתקבלה באמצעות ועדת ההשגות בהרכבה כפי שמינה אותה המוסד.

[...]

20. המוסד לא הגיש במסגרת ההליך שלפנינו תביעה נגד מעביד שנתבע לשלם דמי ביטוח. עתירת המוסד הינה כנגד החלטה לפטור את המשיבה מתשלום חלקי. החלטה שקיבלה ועדת השומה. לא ניתן לפרש את סעיף 391 (2)(א) ככולל אף תביעות של המוסד כנגד ועדת השומה אשר קבעה לגבי חייב כי אינו חייב בדמי ביטוח שקבע פקיד הגבייה, או חייב באופן חלקי, והמוסד אינו מסכים עם הקביעה. לא בכדי כינה המוסד את ההליך ערעור כנגד החלטת הוועדה ולא טען כי מדובר בתביעה כנגד חייב בדמי ביטוח. מדובר בטענות כגד החלטת הוועדה שהוקמה על ידו ומכוח החוק, ועליה אין לו זכות ערעור. לפיכך, הערעור שהגיש המוסד על החלטת וועדת השומה נמחק מחוסר סמכות עניינית".

 

בית הדין האזורי קבע כי משנמחק "ערעורו" של המוסד, נמחק ממילא גם "ערעורה" של המשיבה (סעיף 22).

 

הטענות בערעור

7. המוסד חוזר בערעור שלפנינו על טענותיו בדבר סמכותו של בית הדין לעבודה לדון בהליך שהגיש נגד החלטת ועדת השומה. על כך מוסיף, כי לשיטתו שגויה הקביעה לפיה ועדת השומה הינה "גוף פנימי למוסד". שכן, אמנם הוועדה מתכנסת לבקשת חייב, אך דבר זה אינו מצביע על כך שהוועדה הינה חלק מאורגני המוסד; אם היה מדובר בגוף פנימי למוסד, לא היה נדרש המחוקק להסדיר את סדרי הדין ונטלי הראיה בחוק, כפי שאכן נעשה בסעיפים 359(ד) ו-372 לחוק; דברים אלו אף מפורשים בדברי ההסבר להצעת חוק ההסדרים שהביאה לביטול סעיף 372 לחוק, לפיהם "ועדות השומה הן גוף חיצוני מעין שיפוטי ועל כן נדרש לקבוע לגביו כללי ראיות"; הליך ההתדיינות בוועדה מתבצע על ידי ב"כ המוסד וב"כ המבוטח, דבר המצביע על אופי הוועדה כגוף מעין שיפוטי חיצוני למוסד; הוועדה הורכבה משלושה נציגים חיצוניים למוסד; המועצה ממנה את חברי הוועדה; החלטת ועדת השומה בנדון דנן נוגדת את עמדת המוסד. כמו כן, על פי ההלכה הפסוקה, העדר עיגון זכות ערעור בדין אינו הסדר שלילי אלא לקונה, ויש לפנות בדרך של היקש לקביעת סדרי הערעור.
8. לטענת המשיבה, יש למחוק את הערעור על הסף שכן ההליך שהוגש על ידי המוסד בבית הדין האזורי הוגש בחוסר סמכות עניינית ונמחק ככזה. לחילופין, מדובר בערעור שני על ועדת השומה, ומשכך יש לסלקו בשל עיקרון סופיות הדיון. כן טוענת המשיבה לגופו של עניין בדבר שומת החוב, לרבות טענת התיישנות.

 

הכרעה

9. במהלך הדיון בערעור בפנינו (שנוהל במקביל להליך אחר בו מתעוררת שאלה זהה – עב"ל 12326-06-19) הצהירו הצדדים לפרוטוקול כדלקמן (עמ' 2 שורות 5- 9):

 

"מוסכם על הצדדים לאור הנפסק בעניין סלמאן כי הערכאה המוסמכת לדון בהשגות על החלטות ועדת השומה היא בית הדין לעבודה. עוד מוסכם עלינו שההשגות מוגבלות לשאלה משפטית בלבד. לפיכך, המחלוקת שנותרה בשני ההליכים ... היא - האם המוסד במובחן מהחייב בדמי ביטוח יכול לתקוף את החלטות ועדת השומה. ככל שיקבע שלמוסד יש אפשרות לתקוף את ההחלטה אזי התקיפה תתברר בבית הדין לעבודה".

 

10. כיוון שבמוקד הערעור מצויה שאלה משפטית, נפתח בהצגת התשתית המשפטית הרלבנטית, במועדים הרלבנטיים וטרם תיקון 187 לחוק מיום 31.12.16 (להלן: תיקון 187). בהתאם לסעיפים 347- 348 ו-357 לחוק, פקיד שומה מוסמך לקבוע את דמי הביטוח בו חב מבוטח/מעסיק. סעיף 372 לחוק (כנוסחו במועדים הרלבנטיים) הקנה למבוטח/מעסיק הנפגע מהחלטתו של פקיד השומה זכות לערור עליה בפני ועדת שומה. וכך נאמר בסעיף 372 דאז:

"(א)   ליד כל סניף של המוסד תוקם ועדת שומה, והיא תקבע, לפי בקשת החייב בתשלום דמי ביטוח, את דמי הביטוח שיש לשלמם.

(ב) המועצה תמנה את חברי ועדת השומה.

(ג)   ועדת שומה תדון בשלושה; מנהל הסניף שלידו הוקמה ועדת שומה יקבע את התור שלפיו יכהנו חבריה.

(ד) ועדת שומה תקבע את סדרי הדין לפניה, במידה שלא נקבעו בתקנות, ולא תהיה כפופה לדיני הראיות אלא תשקול לפי אומד דעתה את חומר הראיות שהובאו לפניה; ואולם שומה סופית של הכנסה מהמקורות האמורים בסעיפים 344(א)
ו-345(א), לפני כל פטור, ניכויים וזיכויים לפי פקודת מס הכנסה, תחייב את הועדה.

(ה) החלטת ועדת שומה בשאלה שבעובדה תהיה סופית".

 

11. משך שנים ארוכות חדל המוסד מלמנות ועדת שומה, ורק בעקבות הגשת עתירה לבית המשפט העליון מינתה המועצה ועדה כאמור (בג"צ 2300/14 חברת נס א. טכנולוגיה בע"מ נ' שר הרווחה (02.02.15)).
12. נקדים את המאוחר ונציין כי ועדת השומה לא האריכה ימים, ובתיקון 187 לחוק בוטלה ועדת השומה, ותחתה נקבע הסדר חלופי לפיו השגות על שומה תתבררנה בפני פקיד השגות, שהוא עובד המוסד המשמש כפקיד גביה ראשי (סעיף 359(ג)-(ד) לחוק). אם ההשגה נדחתה או התקבלה באופן חלקי, קובע פקיד השגות את דמי הביטוח שעל המשיג לשלם. המשיג רשאי להגיש תובענה על קביעה כאמור של פקיד ההשגות לבית הדין האזורי לעבודה (סעיף 359(י)-(יא) לחוק). נציין כי מאחר שבמקרה דנן הועדה החלה דיוניה לפני כניסתו לתוקף של תיקון 187 הרי שהדין הקודם חל בנדון, ולכן ההתייחסות לתיקון החקיקה שנעשה מכוח תיקון 187 היא לשם ההשוואה בלבד.
13. השאלה המשפטית המתעוררת בערעור שלפנינו היא - האם למוסד נתון הכוח המשפטי להשיג על החלטת ועדת השומה, כשהצדדים בדיון בפנינו הסכימו, כמצוטט בסעיף 9 לעיל, כי ככל שלמוסד נתונה זכות להעמיד לביקורת שיפוטית את החלטת ועדת השומה, אזי בית הדין לעבודה ידון בטענות המוסד. הסכמה זו הושתתה על ההלכה שנפסקה בעניין סלמאן, לפיה (הדגשה שלנו): 

 

"כאשר המחוקק קבע, כי החלטת ועדת השומה... תהיה סופית, התכוון לכך שהיא 'סופית', אם הגיעו לתוצאה בדרך שאינה נוגדת עקרונות מקובלים ומחייבים. אחד מעקרונות אלה, עיקרון המחייב כל גורם הקובע זכויות וחובות, הוא לקבוע עובדות על סמך ראיות, אלא אם מקור הסמכות קבע במפורש, שמותר לאותו גורם לפעול לפי 'מיטב השפיטה' או לפי הערכה משלו (ראה לדוגמה סעיף 145 (א) (2) (ב) לפקודת מס הכנסה.

[...]

התוצאה היא כי דין הערעור להתקבל, כך שהעניין מוחזר לבית הדין האזורי על מנת שידון בעניין, במסגרת הכוח העקיף אשר לבית המשפט לפקח על פעולה, שמשמשת בסיס לתביעת דמי ביטוח לאומי מהמבוטח".

 

14. מכאן נפנה לבחון את השאלה אם למוסד, במובחן מהמבוטח, נתון הכוח להעמיד לביקורת שיפוטית את החלטת ועדת השומה. בין זכות הגישה של בעל דין לבית משפט לבין האינטרס הציבורי בקיומה של מערכת שפיטה המפעילה ביקורת שיפוטית קיים קשר הדוק. עמד על כך השופט חשין בע"א 733/95 ארפל אלומיניום בע"מ נ' קליל תעשיות בע"מ (15.7.97) (להלן: ענין ארפל) באומרו (ההדגשות שלנו):

"...זכות הגישה לבית המשפט אין היא זכות יסוד במובנו הרגיל של המושג זכות יסוד. שייכת היא למסדר נורמות אחר בשיטת המשפט. ניתן לומר – וכך אומַר אני – כי נעלה היא על זכות-יסוד. לא עוד, אלא שקיומה הינו תנאי הכרחי וחיוני לקיומן של שאר זכויות-היסוד. זכות הגישה לבית-המשפט הינה צינור החיים של בית-המשפט. התשתית לקיומם של הרשות השופטת ושל שלטון החוק. בזאת נשתנתה הרשות השופטת משתי אחיותיה – הרשות המחוקקת והרשות המבצעת – ששתי אלו האחרונות יוזמות ועושות, אם בתחום החקיקה ואם בתחום המעשה, בעוד אשר הרשות השופטת יושבת על מושבה ומצפה כי יבואו אליה לקבל את חוות-דעתה ואת הכרעותיה... נדע מכאן, כי חסימת הדרך לבית-משפט – בין במישרין בין בעקיפין – ולו באורח חלקי, חותרת תחת ה-raison d’etre של הרשות השופטת. ופגיעה ברשות השופטת פירושה פגיעה ביסוד הדמוקרטי של המדינה".

 

15. רציונל חברתי זה חולש על עיצוב ההסדרים המתווים את זכות הגישה לערכאות שיפוטיות. בהתאם לכך, עוד טרם חקיקת חוקי היסוד נקבעה בפסיקה חזקה כללית לפיה כי כל דבר חקיקה "בא לקיים את סמכות השיפוט של בתי המשפט (בין האזרחיים, בין הפליליים ובין בית המשפט הגבוה לצדק). חזקה היא על המחוקק, כי בחוקקו דבר חקיקה לא ביקש לפגוע בסמכות השיפוט של בתי המשפט" (מתוך בג"צ 294/89 המוסד לביטוח לאומי נ' ועדת העררים (31.12.89) (להלן: ענין המוסד לביטוח לאומי). וכך נאמר:

 

"הנה כי כן, במשטר דמוקרטי אנו מניחים כי תכליתו של כל דבר חקיקה היא לקיים את סמכויות השיפוט של בתי המשפט ולא לשלול אותן או להגבילן. עם זאת, במשטר דמוקרטי סמכות החקיקה נתונה למחוקק, המוסמך להגביל או לשלול את סמכות השיפוט של בתי המשפט. לשם השגת תוצאה זו חייב דבר החקיקה לבטא תכלית מיוחדת זו בצורה מפורשת, ברורה וחד-משמעית

[...]

אין ליתן תשובה כוללת על השאלה, מהי לשון ברורה, חד-משמעית ומפורשת, השוללת או המגבילה את סמכות השיפוט. הכול תלוי בלשון החקיקה מזה ובתכליתה (הסובייקטיבית והאובייקטיבית) מזה. בהקשר זה יש להתחשב במסגרת החקיקה, בטיב הסמכויות, בדרכי הביקורת הקבועות ובשאר נתונים העשויים להצביע על פירושה הנכון של הוראת החוק ".

 

16. משכך, נקבע בהלכה הפסוקה שגם כאשר קבע המחוקק שהחלטה מסוימת סופית יש לפרשה בצמצום כך שפועלה של הסופיות יהא כלפי המינהל פנימה, ולא באופן השולל ביקורת שיפוטית. בענין המוסד לביטוח לאומי הודגש בהקשר זה כי:

"הביקורת השיפוטית על הרשויות המינהליות היא נשמת אפו של שלטון החוק. שלילת הביקורת השיפוטית על רשות מינהלית, פירושה השלמה עם החלטות מינהליות הסותרות את לשון החוק או את תכלית החוק. היא חותרת תחת הדרישה למינהל תקין והוגן ומאיימת על ערכי היסוד של חירות ושוויון. לכן אין להניח כי המחוקק התכוון למנוע בעד בית^-המשפט לבקר את החוקיות של החלטות מינהליות. ומכאן, ההלכה הקובעת כי הוראת סופיות של החלטה מינהלית אינה שוללת את הביקורת השיפוטית".

 

ליחה של הלכה זו לא נס, ולאחרונה חזר עליה בית המשפט העליון בבג"צ 8453/17 פלוני נ' ועדת הערר הרפואית על פי תקנות מס הכנסה (26.8.18) (להלן: ענין פלוני), תוך שהדגיש כי היא חלה גם מקום בו הוראת הסופיות נקבעה בחקיקה ראשית. וכך נאמר: 

"כזכור, תקנה 18(ג) לתקנות קובעת כי "החלטת הוועדה לעררים תהא סופית". "הוראת סופיות" מעין זו אין לה ולא כלום עם שאלת הביקורת השיפוטית על החלטות הוועדה לעררים. בהתאם לפסיקתו של בית משפט זה, אין לפרש "הוראת סופיות", בנוסח כזה או בנוסח דומה, כיוצרת מחסום מפני ביקורת שיפוטית. הוראה כזו משמעה אך כי בתוך רשויות המינהל פנימה אין עוד סעד של ערר או השגה על ההחלטה, אך אין בה כדי להגביל את סמכויות בתי המשפט לבקר החלטה כזו.... מסקנה דומה נובעת גם מהעובדה שסמכויותיהם של בתי המשפט מעוגנות בחוק יסוד: השפיטה (בית המשפט העליון) ובחקיקה ראשית (חוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד-1984), וברי כי אין בכוחה של הוראה בחקיקת משנה, כבענייננו, כדי להגביל מסמכותם של בתי המשפט הקבועה בחוק היסוד ובחקיקה ראשית. גם מקום שהוראת הסופיות מצויה בחקיקה ראשית אין בה כדי לשנות מסמכויות בית המשפט העליון המעוגנות בחוק היסוד, ואף לא מסמכויות בתי המשפט האחרים, המעוגנות בחקיקה ראשית, שכן סמכות הביקורת השיפוטית וזכות הגישה לערכאות הן מאבני היסוד של המשטר הדמוקרטי, וחזקה על המחוקק שלא ביקש לפגוע במשתמע בסמכויות בתי המשפט, אלא אם עשה כן בלשון  ברורה, חד-משמעית ומפורשת...".

 

17. עוד נציין כי לאחר חקיקת חוקי היסוד התעצמה הגנה על זכות הגישה לערכאות, כשיש שטענו שהינה זכות חוקתית עצמאית או זכות הנגזרת מההגנה על זכות חוקתית אחרת ויש שטענו כי המדובר בעקרון יסוד של השיטה (ראו ענין ארפל  וכן דנ"א 5698/11 ‏מדינת ישראל נ' מוסטפה דיב מרעי דיראני (15.1.15)), ולכן ההלכות שנפסקו לעיל מקבלות משנה תוקף.
18. נציין כי לאחרונה בהקשר שונה נדרש בית המשפט העליון בעניין פלוני לשאלת הערכאה שתדון בטענות המבקש להשיג על החלטות ועדת העררים מכוח תקנות מס הכנסה (קביעת אחוזי נכות), תש"ם-1980. בית המשפט העליון פסק כי למבקש להשיג על החלטת ועדת העררים נתונה האפשרות להביא טענותיו בפני מערכת בית הדין לעבודה, אף כאשר זו פועלת מכוחן של תקנות מס הכנסה, ונוכח אפשרות זו דין העתירה לבית המשפט הגבוה לצדק להימחק מחמת סעד חלופי אפקטיבי. השופט מזוז הדגיש בפסק דינו כי המדובר בהלכה שנפסקה למעלה מעשור, ואין הצדקה לסטות ממנה. בית המשפט העליון פסק כי סעיף 123 לחוק הביטוח הלאומי קובע זכות ערעור לבית הדין לעבודה בהקשר לביטוח נפגעי עבודה, וכי משאומץ ההסדר לעניין קביעת נכות נפגעי עבודה על קרבו וכרעיו, לצרכי פטור ממס הכנסה, יש לראות אימוץ זה ככולל גם את מנגנון הערעור על קביעת דרגת הנכות. בנוסף, קבע השופט מזוז כי קיימת קרבה רעיונית רבה בין דרגת הנכות של נפגעי עבודה לבין דרגת הנכות לצרכי פטור ממס על הכנסות מעבודה ואין זה רצוי לפצל את הביקורת השיפוטית על קביעת דרגת הנכות בשני תחומים קרובים אלה ועל השאלות המשפטיות הכרוכות בכך בין ערכאות משפטיות שונות. בנוסף, הדגיש כי תוצאה זו משרתת גם את התפיסה לפיה אין זה נכון וראוי כי בית המשפט העליון ישמש כערכאת ביקורת ראשונה על החלטות טריבונלים מינהליים. לתוצאה זו הצטרפה השופטת ברק ארז, "לא בלי התלבטות", וכן השופט סולברג.
19. מכאן, כי לפרט הנפגע מהחלטת רשות מינהלית עומדת הזכות להעמידה לביקורת שיפוטית, וזאת בכפוף להוראה ברורה, חד-משמעית ומפורשת, השוללת או המגבילה את סמכות השיפוט. ככל שלא נקבעו הסדרי השגה מיוחדים בחוק (כגון, ערעור או ערר בחוק) הביקורת השיפוטית תהא בדרך של עתירה מינהלית לבית המשפט המוסמך.
20. במוקד הערעור שבפנינו מצויה השאלה אם למוסד זכות להעמיד את החלטת ועדת השומה לביקורת שיפוטית, ועל מנת להשיב על שאלה זו יש לטעמינו לעמוד תחילה על ההבחנה בין גוף מינהלי בעל סמכויות מעין שיפוטיות לגוף מינהלי טהור. הטעם לכך הוא שהרציונל העומד ביסוד מיון זה משפיע של שאלת קיומה של הצדקה רעיונית ליתן לרשות מינהלית אפשרות להעמיד לביקורת שיפוטית את החלטת אורגניה. משכך, נעמוד תחילה על השוני בין מאפייניו של הגוף המינהלי הטהור לבין מאפייניו של גוף מעין שיפוטי.
21. בבג"ץ 1661/05‏ המועצה האזורית חוף עזה נ' כנסת ישראל (9.6.05) (להלן: ענין חוף עזה) טענו העותרים כי ועדות הזכאות הינן גופים מעין שיפוטיים, והרכבן מעורר חשש ממשי מפני ניגוד עניינים, שכן המדובר בוועדות המוקמות על ידי מנהל המינהלה שהיא הגוף המוסמך לשלם פיצויים לזכאים ושלושה מבין ארבעת חבריה הינם עובדי מדינה, ושניים מתוך אותם שלושה עובדי מדינה הם עובדי המינהלה. בית המשפט העליון עמד על ההבחנה בין גוף מעין שיפוטי לגוף מינהלי טהור. וכך נאמר:

"השאלה מהו גוף מעין^-שיפוטי ומה מבחין בינו לבין גוף מינהלי טהור, אינה פשוטה למענה. ההכרעה בה העסיקה את בתי^-המשפט עוד לפני שנים. עמד על כך השופט זילברג עוד בבג"צ 3/58 ברמן נ' שר^-הפנים .. באומרו כי "...עוד לא הצליח אדם להגדיר בדיוק נמרץ, ואפילו לא כל כך נמרץ, את משמעות המלה הקטנה 'מעין'..." (שם, בעמ' 1504). נראה כי הקושי במתן הגדרה ממצה נובע מהיותם של רבים מהגופים הסטטוטוריים בעלי תכונות מעורבות – מינהליות ושיפוטיות. דומה כי השאלה מה טיבו של גוף הפועל על^-פי חוק – האם שיפוטי, מעין^-שיפוטי או מינהלי טהור – שאלה שבדרגה היא, והיא תלויה בתכליתו של החוק, בהגדרת תפקידיו וסמכויותיו של הגוף הנדון ובמכלול נסיבות העניין ... על^-אף הקושי במתן הגדרה ממצה מקובל לומר כי מאפיין מרכזי של גוף או טריבונל מעין^-שיפוטי טמון בהיותו פוסק בריב (Lis) בין שני צדדים על^-פי הליך דמוי משפט. לשון אחר, נדרש משולש של שני צדדים מתדיינים וביניהם הרשות הפוסקת...".

 

בענין חוף עזה הוכרע לבסוף כי ועדת הזכאות הינה גוף מינהלי טהור, ולכן נדחתה הטענה למשוא פנים בהרכבה.

22. גוף מינהלי טהור מהווה אורגן או זרועה הארוכה של רשות מינהלית, ולכן אין הצדקה לאפשר לאותה רשות מינהלית לפנות לערכאות שיפוטיות בגין החלטותיו. הטעם לכך הוא שהכרעתו של אותו אורגן או זרוע ארוכה היא למעשה הכרעת הרשות המינהלית עצמה, ואין זו יכולה או צריכה להשיג כנגד החלטותיה (הנתונות לשליטתה בהיבט המוסדי) בערכאות שיפוטית. שונים פני הדברים כאשר עסקינן בהחלטה של גוף מינהלי בעל סמכויות מעין שיפוטיות, שכן גוף זה אינו אורגן או זרועה הארוכה של הרשות המינהלית, אלא הרשות המינהלית היא בעלת דין בפניו. הכרעותיו אינן מיוחסות לרשות המינהלית, ולכן קיימת הצדקה בהכרה בכוחה של הרשות להעמיד לביקורת שיפוטית את החלטתו של הגוף המינהלי הנושא בסמכות מעין שיפוטית. מכאן,  ככל שוועדת השומה תסווג כגוף מנהלי טהור מטעם המוסד, המהווה מעין זרועו הארוכה, הרי שאין לאפשר למוסד להשיג על החלטות ועדת השומה בערכאות שיפוטיות. ואילו, ככל שהועדה הינה גוף מעין שיפוטי יש להכיר בכוחם של שני בעלי הדין שהתדיינו בפני ועדת השומה, קרי המבוטח והמוסד, להעמיד לביקורת שיפוטית את החלטותיה. 
23. לטעמינו, ועדת השומה – להבדיל מפקיד ההשגות שנוצר מכוחו של תיקון 187 לחוק – הינה גוף בעל סמכויות מעין שיפוטיות, והליך קביעת דמי הביטוח בפניה נושא מאפיינים מעין שיפוטיים. מסקנה זו מבוססת על מספר טעמים מצטברים: ראשית, בחינת החלטת ועדת השומה בעניינה של המשיבה וההליך שקדם לה – כעולה מנוסח ההחלטה – מעלה בבירור יחס משולש של שני צדדים מתדיינים (המוסד והמשיבה) וביניהם הוועדה. במילים אחרות, המוסד (כמו המשיבה) היה בעל דין חיצוני לוועדה. מרכיב הסכסוך (lis), שהוא מרכיב מהותי בהגדרת החלטה כמעין שיפוטית – להבדיל ממינהלית-ביצועית – מתקיים איפוא בוועדת השומה. אכן, מלשון ההחלטה עולה כי כך גם הוועדה תפסה את תפקידה, כשלהחלטה מבנה של החלטה שיפוטית, והמשיבה בפנינו כונתה עוררת והמוסד משיב. שנית, המחוקק לא קבע בחוק את הרכבה של ועדת השומה, אך בפועל חברי הוועדה שמונו- חיצוניים למוסד, ובראשותה מכהנת שופטת בדימוס. העובדה שחבריה חיצוניים למוסד מתיישבת עם היחס המשולש המאפיין גופים מעין שיפוטיים, ולכן שיקול זה בעל רלבנטיות בהערכת מידת המאפיינים המעין שיפוטיים בוועדת השומה. יחד עם זאת, נתון זה כשלעצמו אינו נתון מכריע ויש להידרש למכלול נסיבות הענין. שלישית, המחוקק העניק לוועדה בסעיף 372(ד) לחוק את הסמכות לקבוע את סדרי הדין בפניה ולשקול לפי אומד דעתה את חומר הראיות שהובא בפניה, כשסממן זה גם מתיישב עם אופייה המעין שיפוטי. רביעית, מינוי ועדת השומה נעשה כאמור בסעיף 372(ב) בידי מועצת המוסד, שהיא הרשות העליונה של המוסד כעולה מסעיף 1 יחד עם סעיף 8(ב) לחוק. כעולה מתקנות הביטוח הלאומי (מועצת המוסד), תשי"ח-1958, המועצה מורכבת מנציגים שונים- נציגי המעסיקים, נציגי העובדים, ומומחים מתחומים שונים. הרכבו המגוון של הגוף הממנה  מהווה חיזוק מסוים למסקנה כי הוועדה אינה זרועו הארוכה של המוסד. חמישית, המודל שאומץ בתיקון 187 לחוק הוא הכרעה בפני פקיד השגות, שהוא ללא ספק גוף מינהלי-ביצועי, קרי עובד מוסד הקובע את השומה. המעבר לגוף מינהלי טהור מכוחו של תיקון 187 לחוק מחזק את המסקנה כי המודל שקדם לו היה שונה ובעל מאפיינים מעין שיפוטיים. המסקנה העולה ממצבור טעמים אלה היא כי ועדת השומה אינה זרועו הארוכה של המוסד, אלא גוף מינהלי שהפעיל סמכות מעין שיפוטית.
24. לטעמינו, מסיווג ההליך בפני ועדת השומה כמעין שיפוטי, שבו המוסד והמשיבה הינם בעלי דין חיצוניים לוועדה, ובהעדר הוראה ברורה, חד-משמעית ומפורשת השוללת או המגבילה את סמכות השיפוט - נובע כי גם למוסד כבעל דין המתדיין בפני וועדת השומה עומדת הזכות להעמיד לביקורת שיפוטית את החלטתה. בכל הנוגע לאפשרות להעמיד את החלטת ועדת השומה לביקורת שיפוטית אין הצדקה עניינית להבחנה בין המוסד למבוטח, שכן שניהם חיצוניים לוועדת השומה באותה המידה. מכאן, בהעדר הצדקה עניינית להבחנה, ובהעדר הוראה ברורה, מפורשת וחד משמעית המסייגת את זכות הגישה לערכאות - חל העיקרון הפרשני עליו עמדנו לעיל לפיו תכלית דבר החקיקה היא לקיים ביקורת שיפוטית, ולא לשלול או לסייג אותה. מעקרון פרשני זה נובע כי אין לסייג את זכותו של המוסד להעמיד לביקורת שיפוטית החלטות בעלות אופי מעין שיפוטי, ובכך להצר בעצם את סמכותו של בית המשפט לקיים ביקורת שיפוטית על החלטות מעין שיפוטיות.
25. על מנת לחדד את הדברים נציין כי אף אם היה דבר חקיקה מפורש מקנה פוזיטיבית אך לפרט אפשרות להעמיד לביקורת שיפוטית  החלטת גוף בעל אופי מעין שיפוטי, הרי שלא היה בכך בהכרח לגרוע מכוחה של רשות ציבורית שהיתה בעלת דין בפני אותו הגוף לעתור בעתירה מינהלית כנגד החלטתו. נהפוך הוא, מתוך מגמה להרחיב את זכות הגישה לערכאות והכרה בעקרון ההדדיות שעה שהמדובר בהחלטה של גוף מינהלי בעל סמכות מעין שיפוטית – היה מקום להכיר באפשרותו של מי שהיה בעל דין בדיוני גוף מעין שיפוטי לפנות לערכאות אף בהעדר הוראה מפורשת המתירה זאת. כדוגמא נביא את אפשרות ההשגה על החלטות ועדת השחרורים, המוסמכת על פי דין להפחית שליש מעונשו של אסיר שהורשע בדין. המדובר בוועדה מעין שיפוטית אשר בפניה מתדיינים האסיר והמדינה באמצעות ב"כ היועץ המשפטי לממשלה. טרם חקיקת חוק שחרור ממאסר על תנאי, תשס"א-2001, הסדיר המחוקק את נושא עתירת האסיר – לרבות עתירה כנגד החלטת ועדת השחרורים - וקבע כי זו תוגש בידי אסיר לבית המשפט המחוזי מכוח סעיף 62 לפקודת בתי הסוהר. הסדרה מפורשת או דומה של זכות המדינה להעמיד לביקורת ששיפוטית את החלטת ועדת השחרורים לא היתה. גם במצב דברים זה שבו היתה קיימת הסדרה של זכות ההשגה של האסיר לבית המשפט המחוזי - ההימנעות מהסדרה דומה של זכות ההשגה של המדינה לא פורשה כשוללת את סמכות המדינה להעמיד לביקורת שיפוטית את החלטת ועדת השחרורים בפני בית המשפט העליון בשבתו כבית דין גבוה לצדק. משמע, במצב דאז, ההסדרה החלקית של זכות הפניה לערכאות שיפוטיות הביאה לכך כי האסיר היה פונה בהשגותיו לבית המשפט המחוזי מכוח ההסדרה המפורשת בחוק, ואילו המדינה היתה פונה בהשגותיה לבית המשפט הגבוה לצדק בשל העדר הסדרה דומה, ומשלקונה זו לא פורשה כהסדר שלילי נוכח האינטרסים הציבורים כבדי המשקל המונחים בזכות הגישה לערכאות. בשנת 2001 שונה החוק ונקבע הסדר אחיד לפיו האסיר והיועץ המשפטי רשאים לעתור כנגד החלטת ועדת השחרורים בבית המשפט המחוזי. וכך נאמר בדברי ההסבר להצעת החוק (הצ"ח תשס"א 541):

"מוצע להוציא את נושא העתירות נגד החלטותיהן של ועדת השחרורים וועדות שחרורים מיוחדות מסימן ח1 בפרק ב לפקודת בתי הסוהר, ולקבוע הסדר מיוחד לענין זה. השינוי העיקרי המוצע לעומת המצב כיום הוא בכך שעתירה של היועץ המשפטי לממשלה נגד החלטת ועדה תוגש, כמו עתירת אסיר, לבית המשפט המחוזי, שמתמחה בביקורת שיפוטית על הועדה, ולא לבית המשפט הגבוה לצדק כפי המצב הנוהג כיום (ראו לעניין זה בג"צ 1989/98 היועץ המשפטי לממשלה נ' יוסי הררי)". 

 

26. דוגמא זו - ובפרט במצב שקדם לשנת 2001 - ממחישה את כובד משקלו של עיקרון הגישה לערכאות, ואת אופייה ההדדי של הזכות המוקנית לבעלי הדין בהליך מעין שיפוטי להעמיד לביקורת שיפוטית את החלטות הגוף המעין שיפוטי. מפאת כובד משקלה של זכות הגישה לערכאות, ובשים לב לקיומו של רציונל ההדדיות בהקשרן של החלטות גופים מעין שיפוטיים – הסדר חלקי המקנה זכות השגה לפרט לא פורש כהסדר שלילי לעניין יכולת רשות ציבורית המהווה בעלת דין בפני גוף מעין שיפוטי להעמיד את החלטות אותו הגוף לביקורת שיפוטית, אף אם מתכונת הביקורת השיפוטית תהא שונה בהינתן המארג הנורמטיבי הקונקרטי בהתאם לנסיבותיו של כל ענין וענין.
27. בהתאם לכך, גם בענין המוסד לביטוח לאומי (בג"צ 294/89 הנ"ל), המוסד הוא שעתר כנגד החלטת ועדת העררים על פי סעיף 11 לחוק התגמולים לנפגעי פעולות איבה, תש"ל-1970, שהיא גוף מעין שיפוטי.
28. במקרה דנן, ביחס למצב המשפטי ששרר דאז- לא קבע המחוקק הוראה מפורשת המסייגת או מצמצמת את זכות הגישה לערכאות, ואת שתיקתו אין לפרש לאור האמור כבאה לסייג או לצמצם את זכות הגישה לערכאות של מי מבעלי הדין, קרי המבוטח או המוסד. בהקשר זה נציין כי אמנם בסעיף 372(ו) נאמר כי "החלטת ועדת שומה בשאלה שבעובדה תהיה סופית", אך כאמור לעיל ההלכה הפסוקה פירשה הוראות סופיות מסוג זה כחלות כלפי המינהל פנימה, ולא באופן המצמצם את זכות הגישה לערכאות וסמכות בית המשפט להפעיל ביקורת שיפוטית עליהן. מכל מקום, אשר לשאלות משפטיות, אין מקום לספק, ומנוסח הסעיף ניתן ללמוד על קיומה של זכות ערעור בשאלה משפטית.
29. העולה מן האמור הוא, כי בהעדר הוראה ברורה ומפורשת אחרת- גם למוסד עומדת הזכות להתניע הליכי ביקורת שיפוטית על החלטת ועדת השומה עקב היותה גוף מעין שיפוטי, כשהמוסד היה בפניה במעמד של בעל דין.
30. אשר לסמכות בית הדין לעבודה, ובשים לב להסכמה הדיונית בין בעלי הדין בדיון בפנינו, לפיה אם ייקבע שעומדת למוסד (כמו גם למשיבה) הזכות להתניע הליכי ביקורת שיפוטית על החלטת הוועדה, אזי בית הדין לעבודה הוא המוסמך – הרי שבית הדין האזורי ידון בהליך. הדיון יהא בהתאם לעקרונות המשפט המינהלי החולשים על דיוני הוועדה והחלטותיה בהיותה גוף מנהלי בעל סמכויות מעין שיפוטיות. מעבר לכך, מכלול טענות הצדדים שמורות להן, והן תידונה על ידי בית הדין האזורי לעבודה.
31. לאור כל האמור – הערעור על פסק דינו של בית הדין האזורי מתקבל במובן זה שבית הדין האזורי לעבודה ידון בטענותיהם של המוסד (כמו גם של המשיבה) כנגד החלטת ועדת השומה. למותר לציין, כי אין בכך להביע עמדה לגוף הטענות של מי מהצדדים. בנסיבות הענין, אין צו להוצאות.

ניתן היום, י"א שבט תש"פ (06 פברואר 2020) בהעדר הצדדים ויישלח אליהם.

אילן איטח, סגן נשיאה, אב"ד		לאה גליקסמן, שופטת		חני אופק גנדלר, שופטת

 

מר ירון לוינזון, נציג ציבור (עובדים)

גברת ברכה סמו, נציגת ציבור (מעסיקים)