האם ניתן להאריך היתר בניה מעבר לשתי הארכות?

בית המשפט המחוזי בתל אביב דן בשאלה האם ניתן להאריך היתר בניה מעבר לשתי הארכות?

בית המשפט הגיע למסקנה שהתשובה לשאלה הינה לא!

לעיון בפסק הדין המלא (זמין למנויים בלבד)

מפסק הדין:

"המחלוקת

4. האם ניתן להאריך היתר בניה מעבר לשתי הארכות – זו השאלה המרכזית העומדת בבסיס המחלוקת בין הצדדים. על הסוגיה חולשות תקנות 20 ו- 20א, שכותרתן בהתאמה "תוקפם של החלטה לתת היתר ושל היתר" ו – "חידוש היתר", אשר זו לשונן:

"20.         ...

(ב)  תוקפו של היתר הוא לשלוש שנים מיום הוצאתו, ואולם מוסד התכנון המוציא את ההיתר רשאי, מטעמים מיוחדים שיירשמו, לתת היתר לתקופה של עד חמש שנים, אם שוכנע כי היקפו ומורכבותו של נושא ההיתר מצדיקים זאת.

(ג) לא הוחל בעבודה או בשימוש בתוך שנה מיום הוצאת ההיתר, בטל ההיתר.

(ד) הופסקה העבודה לתקופה העולה על שנה, בטל ההיתר.

"20א.       (א)      מוסד התכנון יחדש את תוקפו של היתר, לבקשת בעל ההיתר או בעל זכות בנכס, במקרים אלה:

 (1) הוחל בעבודה אך היא לא הושלמה בתוך תקופת תוקפו של היתר כאמור בתקנה 20(ב);

(2) ההיתר פקע לפי הוראות תקנה 20(ג) או (ד).

     (ב)      לא יחודש תוקפו של היתר אם קיימת מניעה בדין לחידושו.

     (ג)      חידושו של היתר לפי תקנה זו יהיה לשנתיים ממועד פקיעתו, ואולם מוסד התכנון רשאי לחדשו לשנה נוספת, מטעמים מיוחדים שיירשמו.

     (ד)      חל שינוי בזהות בעל היתר או בעל זכויות בנכס, רשאי מוסד התכנון, לבקשת בעל ההיתר או בעל הזכויות החדש בנכס, להוציא את ההיתר המחודש על שם הבעל החדש של ההיתר או של הזכויות בנכס.

     (ה)     גרמו שריפה, הרס או אירוע אחר נזק לבנין, והבנין ניתן לשיקום בהתאם להיתר שעל פיו הוקם, תחדש הועדה המקומית את ההיתר בהתאם לבקשת בעל ההיתר אם אין מניעה תכנונית לכך, ובלבד שתנאי ההיתר אינם סותרים את החוק או תקנות לפיו, לרבות הוראותיה של תכנית החלה על המקום; חל שינוי בבעלות או בזכויות בנכס, יוצא ההיתר המחודש על שם הבעל או בעל הזכויות החדש בנכס".

 ...

אכן, מלשון התקנות עולה כי לא ניתן להאריך את תוקף ההיתר מעבר לשתי הארכות שניתנו. עצם העובדה שלשון התקנות מגדירה במפורש את התנאים לארכה, ומאפשרת הארכה פעמיים בלבד, מלמדת בבירור כי מעבר לארכות אלו שהוגדרו ונוסחו בתקנות, לא ניתנה חלופה נוספת להארכת את ההיתר. הוועדה המקומית ניסתה למצוא פתרון למצב העובדתי הבעייתי שנוצר, וסברה כי מדובר בלקונה. פרשנות זו אינה מקובלת עלי. כאשר רצה המחוקק להתיר חידוש ההיתר ידע לעשות זאת במפורש, לכן הימנעותו מהווה הסדר שלילי. פרוצדורת הארכה ותנאיה נקבעה והוגדרה בתקנות במפורש, ובצורה מפורטת. מכך יש ללמוד כי המחוקק נתן דעתו היטב לאפשרויות שונות ולא בכדי הוגבלה אפשרות ההארכה. מסקנתי מתיישבת עם פסיקת ביהמ"ש העליון ב- בג"צ 1696/91 יעקב יצחקי נ' הועדה המקומית לתכנון ולבנייה – "המרכז", פד"י מו(1) 292 , 295-296 (להלן: "בג"ץ יצחקי"):

"  .4המבנה הניסוחי של תקנה 20 מלמד, כי עניינן של שלוש תקנות המשנה האמורות- (ג), (ד) ו-(ה) - בהסדרתם של שלושה מקרים שונים. התקנה מיטיבה להבחין בין  שלושת המקרים, בהם אין בעל ההיתר מגיע למיצוי זכותו לפי ההיתר בתוך תקופת תוקפו של ההיתר. כל אחד מן המקרים הללו מוסדר באחת מתקנות המשנה הסדר מיוחד. המבנה הניסוחי הזה מחייב את המסקנה, שאילו התכוון מתקין התקנות להחיל את הסדר החידוש גם על היתר שפקע, היה מגלה את כוונתו במלים מפורשות. שתיקה לעניין קיום האפשרות של חידוש בתקנת משנה (ג), לעומת הכרה מפורשת באפשרות זו בתקנות משנה  (ד) ו-(ה), חייבת, לדעתי, להתפרש כהסדר שלילי. משמע, שהיתר שפקע איננו  בר-חידוש. גישתו של בא-כוח העותר מתעלמת מן ההבחנה שבין המקרה המוסדר בתקנת  משנה (ג) לבין המקרים המוסדרים בתקנות-משנה (ד) ו-(ה), ובכך "מייתרת" היא את הוראתה של תקנת משנה (ג) לחלוטין. גישה זו אין בידי לקבל.

זאת ועוד: הסדרי החידוש שנקבעו בתקנות משנה (ד) ו-(ה) אינם היינו הך; במקום בו  חלה תקנת משנה (ד), זכאי על ההיתר לחידוש תוקפו כעניין שבשיגרה, ורק אם נוצרה מניעה חוקית לכך, תוכל הוועדה המקומית למנוע ממנו את החידוש. לעומת זאת, שחידושו של היתר בטל, לפי תקנת משנה (ה), נתון לשיקול-דעתה של הוועדה המקומית. אילו התכוון מתקין התקנות לאפשר גם חידושו של היתר שפקע, היה עליו לפרש גם אתתנאי חידושו. משלא אמר מאומה בדבר תנאי החידוש, מתחזקת המסקנה, שגם עצם אפשרותהחידוש איננה קיימת".

ערה אני לכך שבג"ץ יצחקי הנ"ל ניתן ע"י ביהמ"ש העליון לפני התיקון לחוק משנת 98, ותקנה 20 בנוסחה הקודם הייתה מעט שונה, אך העיקרון הפרשני שיישם ביהמ"ש בפרשנותו לתקנות הרלבנטיות, נשאר אותו עיקרון, ודברי ביהמ"ש העליון בשעתם יפים גם באשר לנוסח התקנות שלאחר התיקון, מה גם שחזקה על מתקין התקנות בשנת 1998 שהיה ער לבג"ץ "יצחקי".

במקרה שלנו ההיתר הוארך, בהתאם לתקנה 20א(ג), בפעם הראשונה לשנתיים, ובפעם השנייה לשנה נוספת "מטעמים מיוחדים שיירשמו". עוד יש לציין כי מלכתחילה הוועדה המקומית ידעה שמדובר בבניין לשימור, ובבניין שמבוקשת בו הקלה לחפירת מרתף עד גבולות המגרש. למרות זאת, הוועדה המקומית העניקה מלכתחילה את ההיתר לשלוש שנים בלבד ולא לחמש שנים. דהיינו הוועדה המקומית לא ראתה כי קיימות נסיבות מיוחדות בקשר לבניין זה המצדיקות עשיית שימוש בסמכותה המיוחדת לפי סע' 20(ב) לתקנות, המאפשר לתת היתר ל-5 שנים במקום ל-3 שנים בשל ההיקף והמורכבות של נושא ההיתר.

יתר על כן, גם פרשנות תכליתית מביאה לאותה תוצאה. ביהמ"ש ניתח את תכלית התקנה ופסק:

 5. מטרתה של תקנה 20 היא להגביל את תוקפו של היתר לתקופות לא-ארוכות. להוציא  מקרים חריגים - בהם עשויה מליאת הוועדה המקומית להשתכנע, כאמור בתקנה 20(ח)  סיפא, "שנושא הבניה המיוחד מחייב חידוש נוסף להיתר" - התקופה הארוכה ביותר בה יוכל היתר כלשהו לעמוד בתוקפו היא חמש שנים: שלוש שנות התוקף המקורי וחידושהתוקף לשנה אחת ולשנה נוספת. ...להגבלות אלו יש טעם והיגיון. הוצאתו של היתר בנייה מותנית, כידוע, במילויתנאים - עיקריים ונלווים - שונים: של התאמה תכנונית, של בטיחות, של נוחות, של צרכים סביבתיים ועוד. הגורמים המשפיעים על הגדרת התנאים הללו אינם קבועים. עם שינוי העתים משתנים הצרכים ועמם גם התנאים המיועדים לספקם. תנאים שהספיקו להוצאת היתר במועד פלוני עשויים לא להספיק להוצאתו במועד מאוחר יותר".

 (בג"ץ יצחקי, שם, עמ' 296).

לאור תכלית החקיקה של התקנות דנן, מתחזקת המסקנה שאין להאריך את תוקף ההיתר מעבר למקסימום הארכות הקבועות בתקנות, ועל המשיב 3 להיכבד ולהגיש בקשה להיתר חדש כדין, הן עבור העבודות בהן הוחל לפי ההיתר המקורי שפקע, והן לגבי העבודות הנוספות שנתבקשו על ידו. על הבקשה החדשה יחולו כל החובות שבדין לרבות פרסום מחדש...."